Konstitucinis Teismas neturi teisės nurodinėti parlamentui kaip keisti Konstituciją

Nedegiau noru rašyti šį komentarą ir galvojau temą praleisiu, bet vakar eilinį kartą savo išstojimu žiniasklaidoje išprovokavo gerbiamas konstitucinės teisės profesorius V. Sinkevičius. Turbūt, kad tiesioginiai mero rinkimai prieštarauja Konstitucijai, girdėjo jau visi. Abejoju ir nors vienas procentas iš girdėjusių perskaitė 53 puslapių ilgą ir nuobodų Konstitucinio Teismo (KT) nutarimą šiuo klausimu. O jame, be kita ko, yra tokia, iš pirmo žvilgsnio nekaltai atrodanti pastraipa:

„Šiame kontekste pažymėtina ir tai, kad Konstitucijoje įtvirtintas pamatinis demokratijos principas, kurio negali paneigti jokia Konstitucijos pataisa, suponuoja demokratinę vienasmenių valdžios institucijų kaitą ir vienasmenės valdžios ribojimą. Todėl, Konstitucijoje įtvirtinus atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamą vienasmenę savivaldybės valdžios ir viešojo administravimo (vykdomąją) instituciją (inter alia mero pavadinimu), taip pat turėtų būti nustatyta, kiek kadencijų tas pats asmuo gali eiti tokias renkamas pareigas. Be to, atsižvelgiant į valstybės ir visuomenės interesus, Konstitucijoje gali būti nustatytas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, siekiantiems būti išrinktiems į pareigas tokioje vienasmenėje savivaldybės institucijoje.“


Pažymiu, kad nesu turinio prasme prieš tai, kas yra pasakyta šioje citatoje. Visiškai pritariu pilietybės reikalavimui. Galėčiau ir pritarti mero kadencijų skaičiaus ribojimui, bet šiuo klausimu būčiau atviras diskusijai ir suprasčiau, jeigu keičiant Konstituciją būtų nuspręsta neriboti mero kadencijų skaičiaus. 


Tai gali kilti klausimas, ko čia kabinėjuosi? Per vakarykštę LRT Panoramą kaip visada išstojo viešo Konstitucijos aiškinimo monopolį turintis V. Sinkevičius ir visiems nesusipratėliams paaiškino, kad mero kadencijų ribojimas turi būti numatytas Konstitucijos pakeitimuose, nes taip nurodė KT. 


Žinau, kad KT sprendžia, ar neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai Lietuvos Respublikos įstatymai ir kiti Seimo priimti aktai (Konstitucijos 105 straipsnio 1 dalis). Aš, matyt, labai kvailas, nes nežinojau, kad KT, spręsdamas konkrečią bylą, t. y. dėl konkretaus įstatymo konkrečių normų gali nurodyti kaip ateityje turėtų būti keičiama Konstitucija. Prisipažinsiu, šiokia tokia naujiena. Nematau, kad Konstitucija suteiktų KT tokius įgaliojimus. Visada galvojau, kad spręsdamas bylą teismas turi apsibrėžti jos ribas ir bylą nagrinėti jų neperžengdamas. Perskaitęs šį nutarimą išmokau, kad teismas spręsdamas bylą gali rašyti bet ką, nes jis ne šiaip koks, o Konstitucinis. Ir niekam tu šito neapskųsi. 

O jeigu rimtai, tai panašius KT veiksmus matau ne pirmą kartą. Pavyzdžiui, prieš gerus metus, KT viename savo nutarimų sugebėjo nurodyti, kad tam tikra Lietuvos Aukščiausiojo Teismo baudžiamųjų bylų skyriaus priimta nutartis neturi precedento galios. Šį kartą elgiamasi dar įžūliau nurodant parlamentui arba tautai (jeigu šiuo klausimu būtų referendumas), kad keisti Konstituciją galima tik taip ir ne kitaip. Toks elgesys yra totalus valdžių padalijimo principo pažeidimas. Bet visi tyli ir niekam nėra įdomu. Atėjo V. Sinkevičius, pasakė per Panoramą, kad taip turi būti ir taškas. Va, ką gali viena tokia pastraipėlė 50 puslapių tekste. Kadangi KT jau nebeturi visiškai jokio vadinamojo judicial self restraint, tai laukiu, kai kokiame ateinančiame nutarime KT, be kita ko, įkals pastraipą, kad žemė yra plokščia. Ir tada niekas nedrįskite sakyti, kad žemė yra apvali, nes per Delfi ir Panoramą išstos V. Sinkevičius ir pasakys, kad: 

„Konstitucinis Teismas imperatyviai nurodė, jog žemė yra plokščia ir jokių diskusijų šiuo klausimu nebegali būti.“ 

Pats KT ir jo atstovai, kaip į didelį autoritetą mėgsta referuoti į Venecijos komisiją ir jos dokumentus. Ši komisija dar 2010 m. sausio 19 d. yra išleidusi ataskaitą, skirtą konstitucijų pakeitimams. Šiame dokumente visiškai nekalbama apie galimybę konstituciniams teismams sprendžiant konkrečias bylas pasisakyti dėl hipotetinio ateityje galimo konstitucijos nuostatų keitimo. Kodėl nepasakyta? Manau, niekas neturėjo fantazijos, kad kažkas taip gali daryti. Tačiau kalbama apie kitą dalyką, labai retus atvejus, kai tam tikrose valstybėse numatytas išankstinis konstitucinių teismų dalyvavimas prieš priimant konstitucijos pakeitimus. Tokios galimybės numatytos demokratijos šviesulių valstybėse: Azerbaidžane, Kirgizijoje, Moldovoje ir Ukrainoje. Venecijos komisija teigia, kad tokia praktika turi tiek privalumų, tiek trūkumų. Viena vertus, ji gali užtikrinti pakeitimų kokybę. Kita vertus, konstitucinių teismų įsitraukimas varžo pakeitimų galimybes ir procesus. Tai varžo parlamentą, t. y. dėl tam tikrų galimų pakeitimų iš anksto pasisakius konstituciniam teismui yra varžomi demokratiški debatai tuo konkrečiu klausimu. 

Ir čia turime atvejus, kai pačiose konstitucijose numatytas išankstinis konstitucinių teismų dalyvavimas. O pas mus gaunasi tokia situacija, kai KT nusprendžia pats dalyvauti ir pasakyti parlamentui, ką galima daryti, ko negalima, visai neturėdamas tam įgaliojimų. Jeigu parlamentas norėtų išgirsti KT ar atskirų jo teisėjų nuomones, niekas nedraudžia įtraukti teismo teisėjus į pataisų rengimo darbo grupę ar atsiklausti jų asmeninės nuomonės. Tai yra vadinama tarpinstituciniu bendradarbiavimu. Bet čia KT niekieno neprašomas ir neturėdamas konstitucinių įgaliojimu pats pasisako ir nukerta bet kokius įmanomus politinius debatus šiuo klausimu. 

Ar tikrai tai, kad merų kadencijos nebus ribojamos, reiškia, kad dėl to tapsime mažiau demokratine valstybe? Vėlgi, atsakymus pateikia ta pati, KT mylima, Venecijos komisija. 2019 m. kovo 19 dieną komisija išleido ataskaitą, kurios trečioji dalis skirta vietinės valdžios (kas apima savivaldą) atstovaujamosios ir vykdomosios valdžios pareigų kadencijų ribojimui. Ar merų kadencijų ribojimas reikalingas, komisija nepateikia vienareikšmiško atsakymo. Viena vertus, egzistuoja pavojus, kad yra pavojus, kad tiesiogiai išrinkti merai piktnaudžiaus pareigomis ir bandys trukdyti sudaryti lygias galimybes varžytis visiems konkurentams. Kita vertus, nurodoma, kad savivaldybių tarybos tokiais atvejais turėtų veikti kaip atsvara tokiam elgesiui. Kaip argumentas už merų kadencijų neribojimą nurodomas argumentas, kad tuo atveju merai nepraranda atskaitomybės prieš rinkėją, nes yra suinteresuoti savo perrinkimu, taip pat per laiką jie įgyja vertingą patirtį ir kompetencijas. Niekur komisija, nesako, kad neribotas kadencijų skaičius automatiškai reiškia mažiau demokratijos. Pritariu šiam požiūriui, nes brandžioje pliuralistinėje visuomenėje vietinės valdžios kadencijų skaičiaus ribojimas didelės prasmės saugant demokratiją neturi. Net jeigu ir turime vieną kitą vietinį kunigaikštuką, kaip Druskininkuose. 

Apibendrindamas noriu pabrėžti, kad  kadencijų skaičiaus ribojimas turėjo būti politinių debatų ir politinio konsensuso klausimu. Tačiau čia nieko neprašomas įžengė KT ir neturėdamas įgaliojimų kirviu nukirto. 


Man dar asmeniškai šiek tiek ironiška atrodo, kai prisimenu, kaip maždaug prieš metus Seimo tribūnoje kalbėjo du iš pirmo karto nepaskirti kandidatai į KT teisėjus. Abu gavo klausimą įvertinti KT elgesį, kai jis savo nutarime konstatavo, kad tam tikra Lietuvos Aukščiausiojo Teismo nutartis nebeturi precedento galios. Tuo metu, abu kandidatai Seimo tribūnoje sakė, kad KT padarė labai negerai ir viršijo savo įgaliojimus. Paradoksalu, bet po metų jie patys deda parašą ant tokio nutarimo, kuriame KT aiškina parlamentui, kaip reikia keisti Konstituciją.

Pastaruoju metu KT jokio judicial self restraint neturėjimas man kelia nerimą, bet aš turiu nemažą abejonę, kad ten R. Posnerio niekas net neskaitę. Galutinį žodį konstitucingumo klausimais pas mus turi KT. Egzistuoja problema, kad nėra įmanoma sukurti mechanizmą, kas tikrins ir prižiūrės galutinę konstitucinės kontrolės instituciją, nes visada atsiras viršuje neprižiūrima institucija ir tai būtų pasaka be galo. Todėl, galutinė kontrolė yra patikima konstituciniams teismams.  Apie šią problemą yra rašęs ir buvęs Izraelio aukščiausiojo teismo pirmininkas A. Barakas:

„Tam tikroje stadijoje ieškodami idealaus sprendimo, kuris neegzistuoja, mes turime pasitenkinti optimaliu sprendimu, o dabartinis sprendimas yra optimalus“

Gaila, kad tai, kas turi būti optimaliu sprendimu, pas mus vis dažniau primena „Optima Linijos“ sprendimą.

Tiesioginiai merų rinkimai: parengiamieji klausimai.

Paskutiniu metu netyla diskusija dėl galimybės rengti tiesioginius mero rinkimus. Seimo valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas ir vidaus reikalų ministerija parengė projektą, kuriame numatyti du galimi modeliai. Esminis klausimas, kuriai valdžiai, vykdomajai ir leidžiamajai, priklausys meras. Manau, būtų tikslinga panagrinėti abi alternatyvas.

Visų pirma galima peržiūrėti bendrybes.  Kandidatą į merus gali iškelti politinės partijos, taip pat galima išsikelti pačiam. Merų kadencijos sutampa su tarybos ir rinkimai vyksta tuo pačiu metu. Sutampa ir atstatydinimo pagrindai: teisės pažeidimai, neveikimas. Taip pat sutampa ir pačios atstatydinimo procedūros.

Dabar galima pereiti prie pirmosios alternatyvos, mero kaip savivaldybės tarybos pirmininko.

Šiuo atveju meras, kaip ir dabar, būtų tarybos pirmininkas ir jos narys. Mero kompetencija išsaugotų dabartines savo funkcijas, tokias kaip tarybos darbo organizavimas, jos sprendimų pasirašymas, savivaldybės viešųjų (kurių savininkė yra savivaldybė) ir savivaldybės biudžetinių įstaigų vadovų skyrimas į pareigas ir atleidimas iš jų ir t.t. Tačiau yra numatomi pakeitimai, tam tikra apimtimi praplečiamos kompetencijos ribos t.y. dalis išimtinės tarybos kompetencijos perduodama merui:

  1. gyvenamųjų vietovių ar jų dalių suskirstymo (sugrupavimo) į seniūnaitijas tvirtinimas;
  2. administracijos struktūros tvirtinimas administracijos direktoriaus teikimu;
  3. mero kompetenciją siūloma papildyti įgaliojimais, kurie dabar priskirti vykdomosios institucijos kompetencijai: viešąsias paslaugas teikiančių subjektų darbo kontroliavimas ir koordinavimas.

Atkreiptinas dėmesys, kad yra dar vienas pasiūlymas “nustatyti galimybę, kad pati taryba gali pavesti merui vykdyti papildomus įgaliojimus“. Kol kas man nelabai aišku, ką reiškia ši nuostata. Galiu tik pastebėti, kad jeigu numatomas toks teisinis reguliavimas, kai taryba perduos dalį savo kompetencijos merui, tai galimai prieštaraus Konstitucijai pagal 2002 12 24 LRKT nutarimą, kuriame nustatyta, kad taryba, savo išimtinei kompetencijai priskirtų sprendimų priėmimą niekam negali perduoti. Aišku, čia gali būti tam tikrų pavedimų vykdymas, bet vėlgi tai reikėtų reglamentuoti.

Galimos problemos. Man neatrodo, labai prasminga rinkti merą, kuris bus savivaldybės tarybos pirmininkas. Pamėginsiu pateikti analogiją, kaip atrodytų jeigu per Seimo rinkimus būtų renkamas Seimo pirmininkas? Su visomis iš to išplaukiančiomis pasekmėmis? Įsivaizduokim, kad taryboje daugumą sudaro konservatorių partiją, o meru tiesiogiai išrenkamas socialdemokratas :) Ir kitos skirtingos kombinacijos. Galimos pasekmės, žinant mūsų politinę kultūrą ir brandą, visiškas tarybos darbo stagnavimas. Nors yra nurodomi saugikliai, kaip kad, pareigų nevykdymas, neveikimas ir panašiai. Vis tiek būtų įdomu. Kaip ir mero atstatydinimo klausimai. Ypač kaip bus įgyvendinta nuostata “Nepasitikėjimas meru negali būti pareikštas dėl politinių motyvų“. Taip pat kiltų daug klausimų, jei meras atstatydinamas, o akivaizdu, kad to daryti paprastai kaip dabar negalima, nes tada jis būtų ne skiriamas tarybos, o tiesiogiai renkamas vietos bendruomenės ir jai atskaitingas. Galima pajuokauti, kad bent jau bendruomenė turėtų atpirkimo ožį, kuris kentėtų už visas tarybos nuodėmes.

Kita alternatyva meras vykdomoji institucija. Tuo atveju, pagal valdžių padalijimo principą, Konstitucijoje nėra numatyta galimybės, kad meras būtų ir savivaldybės tarybos nariu. Šiuo atveju meras yra grynai savivaldybės vadovas ir jos veidas. Kompetencija:

  1. įgaliojimai, kurie Vietos savivaldos įstatyme šiuo metu jam priskirti, išskyrus įgaliojimus, susijusius su savivaldybės tarybos darbo organizavimu;
  2. papildomi įgaliojimai, kurie dabar priskirti vykdomosios institucijos kompetencijai – viešąsias paslaugas teikiančių subjektų darbo kontroliavimas  ir koordinavimas;
  3. savivaldybės vykdomųjų institucijų ir kitų subjektų, tiesiogiai įgyvendinančių valstybines (perduotas savivaldybėms) funkcijas, priežiūra;
  4. savivaldybės viešųjų įstaigų vadovų skyrimas į pareigas ir atleidimas iš jų teisės aktų nustatyta tvarka;
  5. savivaldybės biudžetinių įstaigų vadovų skyrimas į pareigas ir atleidimas iš jų teisės aktų.

Antroji alternatyva, man atrodo, priimtinesnė t.y. logiškesnė ir tikslingesnė. Nes išlieka, administracijos direktorius, kuris atskaitingas ir merui, ir tarybai, taip pat renkamas bendra procedūra. Savivaldybės tarybos darbą ir toliau organizuotų pirmininkas (JAU NE MERAS), kuris būtų renkamas pačios tarybos t.y. valdančiosios daugumos. Ši alternatyva yra labiau panaši į klasikinį valdžių padalijimo principą ir sąveiką tarp įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios.

Nagrinėtajam Seimo nutarimui nebuvo pritarta, jis gražintas tobulinti, bet pagal jį jau galima numatyti gaires, kaip atrodytų savivaldos sistema su tiesiogiai renkamu meru. Konstitucijos pakeitimo projektas jau paršuotas, kuriame, mano akimis, klaidų nėra padaryta. Įdomu būtų pamatyti, kaip atrodys įstatymai, kuriuose bus numatyti visi pakeitimai, nes Seimo nutarimu tikrai negalima nustatyti nei tiesioginių rinkimų, nei savivaldos sistemos jos funkcijų ir kompetencijos, tai, pagal teisės šaltinių hierarchiją, yra įstatymų reguliavimo sritis. Tai pat savivaldos įstatymą reiks labai stipriai redaguoti, vien su kompetencijos padalijimu tarp tarybos ir mero, jų tarpusavio sąveika ir atskaitomybe bus nemažai klausimų. Aišku, įdomiausia, kuri alternatyva bus pasirinkta. Reikia nepamiršti, kad iki kitų savivaldos rinkimų liko mažiau negu metai ir su kiekviena diena laiko vis mažėja.

Laukiam…